Новий Кодекс адміністративного судочинства: позиція суддів Верховного Суду з проблемних питань

У межах спільної наради суддів Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду за участю голів апеляційних та окружних адміністративних судів, яка відбулась 26 січня 2018 року, було обговорено найпоширеніші проблемні питання, що виникають при застосуванні положень нового Кодексу адміністративного судочинства (далі – КАСУ) при здійсненні судочинства. 

Захід умовно був поділений на 7 частин, які відповідають окремим інститутам або проблемам адміністративного процесу, кожну з яких презентував один або два судді. Пропонуємо ознайомитись із ключовими тезами доповідей спікерів наради.

Голова Касаційного адміністративного суду Михайло Смокович поінформував про загальний стан розгляду справ

Всього на розгляді в суді знаходиться близько 44 445 адміністративних справ, при чому з них: 38 350 проваджень – це залишки, передані від ВАСУ та ВСУ, і 6 095 нових проваджень, які надійшли до суду після 15.12.2017 року.

Голова суду зауважив, що наразі у Касаційному адмінсуді судочинство здійснюють 25 суддів, а отже, навантаження на них є більш ніж значним.

Водночас не всі із цих майже 45 тисяч справ є розподілені між суддями. Так, станом на 26.01.2018 року розподіленими автоматизованою системою є лише 16 586 справ, над якими уже працюють судді.

Проблеми визначення суб’єкта владних повноважень як особливого учасника правовідносин згідно із КАСУ: суддя Володимир Бевзенко

Новий КАСУ в цілому зберігає підхід до визначення СВП, який існував раніше, і водночас у пунктах 9, 10, 12 статті 19 КАС України передбачає три нові категорії суб’єктів, які раніше були виділені лише на рівні судової практики (органи охорони державного кордону, атестаційні та інші експертні комісії).

Деякі СВП (або особи, які прирівнюються до таких суб’єктів) передбачаються і в інших статтях КАСУ (ст. 27, 28, 151, 266, 267). Однак все ж певні колізійні питання залишились поза увагою законодавця. Наприклад, невизначеним залишився правовий статус органів адвокатського самоврядування, Аудиторської палати України та Громадської ради доброчесності.

Оскільки визначення поняття СВП у новому КАСУ відсутнє, то Бевзенко В. М. запропонував суддям керуватись чотирма ознаками, за якими можна перевірити, чи відноситься той чи інший суб’єкт до СВП: 1) суб’єкт має діяти винятково на підставі, в межах та у спосіб, визначений законодавством; 2) можливість ухвалення адміністративного акту; 3) реалізація при цьому адміністративних повноважень; 4) обмеженість реалізації повноважень адміністративно-правовими відносинами.

Щодо класифікації СВП, то суддя пропонує виділяти 3 групи суб’єктів: 1) із статусом юридичної особи: органи державної влади, державні органи; 2) колективні утворення без статусу юридичної особи: МСЕК, відділ прикордонної служби Державної прикордонної служби України; 3) індивідуальні суб’єкти: посадові та службові особи.

Судді Тетяна Анцупова та Володимир Кравчук зупинилися на принципах адміністративного судочинства

Перелік принципів, який раніше закріплювався в ст. 7 КАСУ, доповнився такими принципами, як повне фіксування судового процесу технічними засобами, розумність строків розгляду справи у судах, неприпустимість зловживання процесуальними правами та відшкодування судових витрат.

Кравчук В. М., у свою чергу, звернув увагу на принципи, які чітко не визначені Кодексом, але які можна визначити з контексту інших положень закону, а саме: ефективність судового захисту, всеохоплюючий судовий контроль, конституційний контроль, єдність правозастосування та ін.

Найбільш важливим є принцип верховенства права, але загальноприйнятого визначення поняття верховенства права не існує, і воно жодного разу не зазначалось у рішеннях ЄСПЛ. Зокрема, за словами Тома Бінгема, на які послався Володимир Кравчук, даний принцип можна розглядати лише в межах конкретної справи, оскільки він є багатогранним і включає багато елементів. Такі шість складових верховенства права були визначені Венеціанською комісією у висновку від 04.04.2011 року.

Говорячи про принцип гласності та відкритості судового процесу, найбільше питань на практиці викликає можливість зйомки судового процесу на портативні технічні засоби особами, присутніми на судовому засіданні. З даного питання досить чітко свого часу висловився суддя Касаційного цивільного суду Віктор Стрільчук, який зауважив, що єдиним винятком можливості фіксації судового процесу учасниками процесу чи іншими присутніми у залі є факт проведення закритого судового засідання. Тобто в усіх інших випадках дії таких осіб є правомірними.

Розумність строків як принцип здійснення судочинства останнім часом втрачає своє реальне застосування, зважаючи на об’єктивну завантаженість суддів та неможливість вчасно розглянути справи. Серед критеріїв оцінювання розумності строку розгляду справи, які визначені у рішеннях ЄСПЛ, Тетяна Анцупова виділила такі: складність справи, поведінка сторін та органів влади, їх представників, важливість для заявника предмета розгляду, затримки, пов’язані із необхідністю отримати експертні висновки, відсутність ключових свідків та ін.

Також суддя звернула увагу присутніх на приклади випадків, у яких настає відповідальність держави за затягування справи. Цікавим є те, що “надмірна завантаженість судів справами” не є підставою для настання такої відповідальності.

Говорячи про наступні принципи, Кравчук В.М., перш за все, зауважив, що в ст. 2 КАСУ з’явилась мета адміністративного судочинства – ефективний захист прав та свобод приватних осіб від порушень з боку СВП. Принцип ефективності судової системи та правосуддя загалом включає в себе три основоположні елементи: реальний захист прав, мінімальні затрати часу та коштів. Саме за цими трьома критеріями можна визначати, чи є судова система в Україні ефективною.

Окрім цього, суддя звернув увагу на певні “судові стимули”, такі як окрема ухвала та судовий контроль. Водночас як перший з них є більш відомим серед суддів і навіть є приклади винесення такої ухвали вищими судами України (наприклад, окрема ухвала ВСУ від 09.10.2017 року), то судовий контроль (ст. 382 КАС), як можливість впливу судді на реальне виконання його рішення, залишається поза увагою як самих суддів, так і учасників процесу.

Суддя Ірина Желтобрюх розкрила новели апеляційного перегляду

Говорячи про суди апеляційної інстанції, треба розуміти, що це не лише апеляційні адміністративні суди, а й по окремих справах Верховний Суд та Велика палата Верховного Суду (ст. 292 КАСУ).

За новим КАСУ змінився порядок подання апеляційних скарг на рішення судів першої інстанції. Так, вони повинні подаватись безпосередньо до суду апеляційної інстанції, а не через суд першої інстанції, так, як було це раніше. Водночас до початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи апеляційні та касаційні скарги подаються за правилами, які діяли раніше.

Ще одна важлива новела закріплена в ч. 4 ст. 306 КАСУ, в якій зазначається що, якщо суддя апеляційної інстанції виявить нерозглянуті зауваження щодо правильності чи повноти фіксування судового процесу технічними засобами або невирішене питання про ухвалення додаткового рішення, то він постановляє ухвалу і надає строк суду першої інстанції для усунення недоліків.

Апеляційний розгляд здійснюється за правилами розгляду справи судом першої інстанції у порядку спрощеного позовного провадження з урахуванням певних особливостей.

Секретар Великої  палати Верховного Суду Всеволод Князєв поінформував про особливості її повноважень та діяльності

Секретар Великої палати зазначив, що в адміністративних справах робота Великої палати має свої особливості. Так, вона може виступати і як апеляційна, і як касаційна інстанція, і як суд квазікасаційної інстанції у справах щодо оскарження рішень Вищої ради правосуддя.

Князєв В. С. розповів, що невдовзі планується розміщувати на сайті Верховного Суду інформацію про справи, які передані на розгляд Великої палати, щоб інші суди мали змогу ознайомитися з її практикою.

Андрій Жук, суддя Тернопільського окружного адмінсуду, зосередився на особливостях загального та спрощеного провадження в адміністративному процесі

Суддя зауважив, що всі види проваджень у адміністративному процесі умовно можна поділити на 4 групи: письмове, загальне, спрощене та провадження у типових та зразкових справах. Проблемні моменти застосування тих чи інших видів проваджень судді обговорили у форматі "питання-відповідь", на чому ми зупинемося  в наступних матеріалах "Українського права".

Суддя Ігор Олендер розповів про новели в доказах та доказуванні

Визначення поняття "докази" в старому та новому КАСУ відрізняється: зокрема, виключено необхідність наявності такої ознаки, як "фактичність" для даних, які вважатимуться доказами в адміністративному процесі.

Докази повинні відповідати критеріям їх належності, допустимості та достовірності. Водночас ці три критерії є первинними по відношенню до критерію достатності.

Також суддя звернув увагу на принцип офіційності, або з’ясування всіх обставин у справі, які у своєму взаємозв’язку з принципом змагальності і диспозитивності дозволяють суду як активному суб’єкту розгляду адміністративної̈ справи прийняти правосудне, об’єктивне, обґрунтоване і справедливе рішення.

Голова Касаційного адміністративного суду Михайло Смокович звернувся до проблеми визначення підсудності в адміністративному судочинстві

У новому Кодексі адміністративного судочинства розширено поняття "адміністративного договору" та доповнено перелік публічно-правових спорів, які відносяться до підсудності адміністративних судів.

Автори нового КАСУ відмовились від суб’єктного критерію при визначенні предметної підсудності, що був закріплений у минулій редакції Кодексу. Так, при визначенні підсудності закладено лише предметний критерій (ст. 20 КАСУ).

Водночас суддя зауважив, що законодавець залишив певну невизначеність, зазначивши можливість інших судів (не лише адміністративних) розглядати публічно-правові спори у випадках, визначених законодавством, тому в даному випадку корисними стануть правові позиції Верховного Суду, прийняті з даних питань.

Підсумовуючи, зауважимо, що низка питань процесуального характеру потребує вирішення, і уже Касаційним адміністративним судом в складі Верховного Суду було підготовлено відповіді на 99 питань, надісланих суддями з областей для обговорення та надання роз’яснень. Водночас, як зауважив Голова Касаційного адмінсуду Михайло Смокович, Верховний Суд не буде надавати офіційні роз’яснення з питань застосування законодавства, як це було раніше (це позиція Голови Верховного Суду Валентини Данішевської), оскільки це може розцінюватись тиском на суддів. Правові позиції Верховного Суду будуть висвітлені в його рішеннях, а також планується періодичне проведення навчань та тренінгів за участю суддів Верховного Суду.

Зозуля Наталія, Українське право